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李鐵再談戶籍改革:北京去年解決6000人落戶,今年能不能進一步放寬?

宋馥李2019-04-16 11:08

(圖片來源:全景視覺)

經濟觀察網 宋馥李/文 受困于戶籍政策的中國,正在經歷一次轟轟烈烈的“拆墻運動”。

4月8日,國家發改委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》(以下簡稱《任務》),為未來加大戶籍制度改革,以及解決農業轉移人口的民生問題,開啟了一扇新的窗。

按照《2017年中國城市建設統計年鑒》的數據顯示,全國共計54個Ⅱ型大城、12個Ⅰ型大城市,這也意味著66個城市納入了此次取消落戶限制,放開放寬落戶條件的范圍之內。

這場轟轟烈烈的戶籍改革,將對中國帶來怎樣的影響?本網記者專訪了中國城市與小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵。

放開落戶:讓移民有穩定的生活預期

經濟觀察網:有很多觀點認為,這次放開放寬落戶條件,是為了變相對房地產市場松綁,您怎么看?

李鐵:首先,這次的戶籍改革,是在完成新型城鎮化2019年的重點任務,并非針對房地產而制定的。她的出發點,更多的是針對落實兩會政府工作報告“提升新型城鎮化質量”中的一系列的要求。實際上,今年3月份兩會時,總理的報告也對此做了明確要求,通知這么快就發出來。說明中央有關部門,國家發改委對落實兩會報告的精神是非常重視的。

推進戶改首先要解決的是農村問題,尤其是農業轉移人口的問題。十九大報告特別提出,要加快農業轉移人口市民化的過程,這就涉及到2.26億已經進城務工生活的農業轉移人口,能否享受到同等的公共服務。

其次,解決農村發展問題,要減少農民才能富裕農民,這是個普遍共識,而且對鄉村振興也有非常重要的意義。及早解決他們的落戶政策,對城市來講,可以釋放活力,對于農民來講,可以增加就業和享受公共服務的穩定預期。

2014年以來,國家新型城鎮化規劃的一系列政策文件都提出來,到2020年要實現1億農業轉移人口在城鎮落戶。現在已經是2019年了,我們的戶籍人口城鎮化率已經達到了43.37%。當時提出兩個目標,其一是1億人口在城鎮落戶,其二是戶籍人口城鎮化率達到45%。現在來看,我們的常住人口城鎮化率已經達到了59.6%,到2020年45%的目標應該可以實現,但是對于實現1億農業轉移人口市民化,還有較大的差距。

第三,也可以說和房地產市場有關,因為推進戶改會拉動消費和投資。如果說2.26億農民都進城,肯定會把消費轉到城市里,不僅僅是生活消費,也包括在城里購買住房和租賃住房,這肯定會對房地產市場帶來積極影響。

我們經常講,城鎮化是房地產發展的最大利好。城鎮化就是農民進城,如果僅僅是人進了城而戶口不進城,就解決不了消費的問題。所以,落戶是一個基本條件,農民在城里落了戶,就產生了住房需求,對房地產市場的影響肯定是正面的。

經濟觀察網:您曾經提出過農民工二代的問題,這是一個曾引起廣泛社會關注。為什么會選擇在這個時點上,推進這樣的戶籍改革?

李鐵:我們現在城市里有大量的農民工的二代和三代,二代農民工基本上都是80后,已經都30多歲或40來歲了,他們迫切需要解決落戶的問題。而他們的后代,也就是第三代農民工,大部分也都10多歲了,他們如果不能在城市里扎根,會導致的社會流動性更強。

更主要原因是,這些農民工的二代和三代,大概率是不會回到農村去的。既然這樣,就應該通過城市化進程,把他們的就業穩定性,從農村轉移到城市,把長期的消費和就業預期放在城市,通過培訓和教育,使得二三代農民工的就業技能有大幅度提高,為未來的城市增加活力。

但是當前,我們的現行政策還沒有這樣做。雖然中央政策已經提出來了,但是很多地方還沒有落實,沒有落實,就導致這種人口流動不斷地發生,反而強化了流動性的特點。長期來看,不利于全社會的穩定。

經濟觀察網:如果流動人口沒有穩定的生活預期,會對一個城市帶來怎樣的負面影響?

李鐵:在市場經濟條件下,人口流動是正常現象。但在中國,由于有戶口的限制,就對人口流動的約束。對農民來說,還有宅基地、承包地等各種條件的限制,導致城市和鄉村的公共服務水平不能均等化,同時還存在地區之間的差異。

這些農村移民盡管到了大城市闖蕩,創造了無數的剩余價值,但是城市沒有提供相應的公共服務,就逼著他們繼續流動,拿不到當地戶口,就沒有在城市里就業生活的長期預期。

你看大家有個共識,北京的服務行業的質量會差一些,原因在哪里?因為我們的飯店的服務員、家政服務人員等行業,他們就業都是短期行為,很多賓館飯店的服務員干到三四十歲就回去了。因為短期就業的預期,他們沒有提高職業技能的積極性。這種流動就業的短期化,對一個城市的就業質量,對一個城市的整體的服務業的質量,也會產生特別大的負面影響。

所以,實施戶改的目標,就是讓農業移民在城里可以順利的扎根,有穩定的生活預期,安心生活下來,這樣自然就會出現代際更替,當他們后代出生在這里,自然就是城市居民。戶改可以把他們的長期消費預期、投資預期、居住預期、生活預期都轉到城里來。當然并不一定轉到這些超大城市,我們的都市圈的規劃里,就提出了都市圈周邊應該有很多小城鎮,這些小城鎮,可以成為農業移民們的落戶主陣地。

公共服務:短缺將是長期的

經濟觀察網:如果戶籍改革推進順利,是否意味著將來我們的城市的公共服務面臨很大的挑戰?

李鐵:我們現在最大的問題是公共資源的嚴重短缺,這是我們面臨的長期短板,這個長期短板甚至不是十年二十年可以解決的。

總的來說,中國有14億人口,可是我們能夠提供的教育資源和醫療資源是不足的,特別是好的資源。過去,農村的教育資源和醫療資源服務水平很低,實際上城鄉的差距,就主要體現在這些地方。現在要推進農業移民進城,當然需要配套好的教育資源和醫療資源,這就給城市提出了更大的挑戰:怎么才能滿足他們的公共服務的需求?

這兩年,廣東、浙江等沿海發達省份,有大量民辦學校和民辦醫院,就是因為政府沒有能力去解決外來人口的公共服務。如果政府想自己解決,就得再供養一大批的教育人員、醫療人員,勢必會增加大量財政負擔。

所以,在戶改過程中,巨大的公共服務缺口,需要通過市場化的方式來解決。肯定會有大量民辦學校來解決外來人口子女教育問題,會有大量的民營醫院來滿足醫療的需求,這個過程也是我們必然要經歷的。政府應該以更有力的制度環境,來促進民辦教育和民辦醫療方面的投資。

經濟觀察網:回過頭來看《2019年新型城鎮化建設重點任務》,這應該仍然是一份綱領性文件,真正的戶籍放開放寬,是否還有很多配套制度需要跟進?

李鐵:是的!現在是100-300萬人口的城市全部放開,這只是提出來了,但是具體到政策落實,還有很多的實際問題。不是僅僅大城市要解決,而且在發達地區的小城鎮,也同樣有這些沒有解決的問題,這需要具體問題具體施策。

比如江蘇省的華西村,本村只有1萬多人,其余十幾萬人都是外來人口,如果把這么多人的戶口都解決了,那利益結構會發生根本的變化,原來大隊的集體經濟資產的福利分配制度,勢必要發生變化,這還只是村莊。

小城鎮也是如此:東莞的長安鎮,目前只有幾萬人的本地人,外來人口卻有60多萬,如果全部解決了外來人口落戶,利益格局也發生了本質變化,這樣的小城鎮,需要怎么統籌推進戶籍改革?

這兩個例子都是典型案例。我們可以大致分為兩類,一類是數量大,但占比不高;一類是數量大,占比也很高。深圳和佛山都是這樣的例子,如果要解決外來人口的落戶,會出現城市利益結構的根本調整。

對農業移民也是一樣,除了進城之后面臨的教育問題、醫療問題。還有就是他們的土地承包權要如何解決?還有宅基地,農村的房子,這些資產能不能變現?能不能抵押?成為進城的資本。這些也是我們也面對的,而且土地管理制度的改革比戶籍制度改革還要滯后。

所以,現在目標明確了,態度也是堅決的,但是手段和措施則需要穩步推進,步步深化,需要其他領域的配套改革同步推進,而且不能操之過急。

積分落戶:還能再放寬一些

經濟觀察網:這次戶改還有一個最大的變化,就是特大超大城市放寬積分落戶。您怎么看待這次政策調整?

李鐵:這件事情很有現實意義。去年北京積分落戶只解決了6000人,提出申請要求的有13萬多人,如果按照現在的速度,北京800萬的外來人口要1000多年才能解決。廣州也是,幾百萬的外來人口,一年解決一兩萬人,也得好幾百年才能解決落戶。這離中央的要求,到2020年解決1個億的人口在城市落戶,同樣還有很大差距。

而且,目前看起來已經解決了的城鎮落戶人口,有很多實際上是通過行政劃轉過來的,真正的農業移民并沒有解決。21世紀初的頭十年,我們就提出要解決2億多外來人口落戶,到現在還有2億多,實質上這些問題并沒有解決,可見阻力非常大。

即使嫁給一個有北京戶口的人,也得年滿45歲才能落戶,這些政策門檻其實都是不合理的,比國外的移民都難。現實的問題在這里擺著,不同行政區的不同的公共服務水準,形成了對外來人口的排斥。

經濟觀察網:總得來看,這樣一份類似于行動綱領的戶籍改革政策,會帶哪些積極的意義?

李鐵:應該說,政策的目標提出來了,需要一項一項往前推。問題是我們需要梳理出來下一步要解決什么?怎樣落實?

就拿北京戶口來說。比如,北京去年解決了6000人落戶,今年能不能進一步放寬數量?北京的常住外來人口中有20%-30%的人,舉家遷徙在北京,已經長期居住很多年了,給他們落戶有什么不可以的呢?比如一次性解決個20人到30萬人?我覺得完全可以實現。

北京的積分落戶制度過于嚴苛,這次也提出來要精簡,而且主要以社保和居住年限為主要比例,這是一個非常大的進步,是很有份量的政策。提出的已經很具體了,關鍵看能不能落實,哪怕落實一點兒也是可以的。

城市版主編
城市與政府事務研究院院長
專注地方時政和區域經濟,以中觀視角觀察中國城市。
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