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“區域綜合開發”向何處去

陳民2019-04-15 11:51

(圖片來源:全景視覺)

陳民/文 近期,《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(以下簡稱“10號文”)的印發和解讀,引起了PPP實施機構、地方政府、企業、專業服務機構及相關各方的廣泛關注和熱議。其中最引人關注的是,基金預算收入不能再用于支付PPP項目運營補貼,這樣一來,導致以土地出讓收入作為主要資金平衡基礎的區域綜合開發型項目大多不能再以PPP模式實施了。

那么10號文之后,區域綜合開發向何處去?本文將著重解析10號文對區域綜合開發的影響,其中涵蓋區域綜合開發的本源、與PPP的關系、市場需求和未來走向等問題。

“被出局”的區域綜合開發

區域綜合開發被PPP模式劃出界限,最受傷的無疑是那些將城市運營商作為自身發展定位的大型城市開發投資企業。這一規定看似突然,但在大力推廣PPP模式的這幾年中,有著濃厚中國特色的區域綜合開發項目與味道十足的舶來品——PPP之間的種種矛盾,其實早顯端倪。

10號文中大部分內容,實際上是對過去一系列規范PPP模式運作文件的系統化匯總,并提出了更嚴苛的標準。關于“基金預算不得用于支付運營補貼”這一條,與地方政府繞開財承管理的做法有關系。按照財承管理的規定,由于地方政府用于PPP的支出“不得超過一般公共預算支出的10%”,導致地方采用PPP模式為項目融資的能力有限,因此有不少地方在財承指標空間不足后,為了繞開上述限制,在PPP項目的財承方案中,簡單敷衍的寫了用基金預算收入支付,而這樣持續發展下去,財承的目的就會落空,因此針對這一現象進行規范并不令人意外。

在10號文發出之初,有諸多業界人士認為特定區域內自求平衡為主、以土地出讓收入作為主要支付來源的區域開發項目應當是例外,亦或是被誤傷了。后來證實并非如此,10號文并沒有任何行文上的疏漏。其本意確實包含了不再將區域綜合開發項目納入PPP范疇管理。

區域綜合開發指的是針對相對成片的較大規模(通常在5平方公里以上)區域的整體投資開發工作。它包含了整個區域從戰略定位策劃、城鄉規劃編制、土地一級開發、基礎設施和公共服務設施建設、土地出讓和產業導入以及運營管理的全過程。

站在在地方政府的角度上,這被稱為城市經營;從事區域綜合開發投資、部分參與或全過程都參與的企業,則被定位為城市運營商。

單純從10號文規范PPP模式的角度看,可能難以理解為何要讓區域綜合開發項目出局。但與之前發布的土地出讓收支管理、地方政府專項債及土儲專項債等相關文件聯系在一起,就不難看出,財政部門正在致力于建立一套以地方政府債券為主渠道、PPP模式為輔助補充的新投融資體制。10號文新規之后,PPP模式的應用領域大幅萎縮,基本又回到了2000年至2010年之間的特許經營時代。

從這個視角來看,為土儲債讓路,無疑是區域開發項目出局PPP的重要原因之一。而區域綜合開發作為一種具有中國特色城市開發投資項目,與舶來品特征明顯的PPP模式之間,在理念和管理模式上也早有沖突。

追源溯本:區域綜合開發從哪里來

中國城市建設投融資體系向社會資本開放,從上世紀90年代初期開始起步,早期的投融資體制實際上是以政府投資為核心。由國家計委所主導制定的基本建設程序,是比較有代表性的管理制度,且至今仍舊在實施。基本建設程序規定了政府投資和財政支持的幾種形式,其中包括投資補助貼息、資本金出資和直投。

上世紀90年代前后,房子的商品屬性中間被確立,房地產市場開始逐步形成和發展壯大。房地產開發也成為了地方政府大規模修建基礎設施的融資渠道之一。

90年代中期,以房地產換基礎設施的模式——大盤模式開始出現。其主要表現形式是,地方政府以協議出讓的方式將大規模的土地出讓給房地產開發商。房地產開發商在建房子的過程中,同時配建市政道路管網,學校醫院等基礎設施和公共服務設施。

大盤模式是規模城市建設早期出現的特色現象。其操盤手法和理念與現今的區域綜合開發有十分相似的地方,早期的大型房地產開發商將自己定位為城市運營商也源于此。該模式一直持續到90年代末期。隨著土地的不斷升值,2002年新的《土地管理法》的出臺,要求經營性的用地必須要招拍掛,2004年“8·31”大限之后,土地一級市場和二級市場徹底分離。基于此,地方政府不能再用大盤模式換基礎設施。按照國土部門“凈地熟地出讓”要求,地必須要完成周邊的開發建設才能出讓。

一級開發分出后,土地一級市場開始形成,一部分基礎設施建設企業、房地產企業等開始轉型進入了一級開發領域,以一級開發為內核,向前延伸至區域功能的策劃和城鄉規劃的制定,向后延伸至二級地產開發、產業的導入和運營,逐漸形成了如今看到的區域綜合開發模式架子。

區域綜合開發模式的出現,滿足了企業轉型的需求和地方政府的發展區域的訴求。

站在政府角度,引入投資企業,一借助了企業的投資能力;二借用了企業的組織管理能力;三借助了企業的招商能力。并以此模式為基礎構建了區域發展的信用。

大型投資企業專業化運作整體區域的開發,使得每塊土地在出讓的時候都能夠具備一個良好的配套條件,使得土地能夠獲得應有的價值,也建立了市場對這個區域規劃落實的長期信心。經過探索之后,這種概念越來越熱,并成為政府發展區域和城市競爭的重要手段之一。

2008年張五常出版的《中國的經濟制度》一書中,基于他多年以來對中國經濟發展的觀察和研究,把中國的經濟發展的重要動力源之一定義為縣域競爭。2007年《城鄉規劃法》頒布以后,城市的規劃管理愈加規范,城市化的戰略進程由于自上而下的土地規劃指標分配和財政資源分配模式,逐漸使我國地級城市成為了區域競爭的真正載體。

而建立在區域綜合開發基礎上的城市運營和招商,就是城市競爭的重要手段之一。

順應中國城鎮化發展的“運營商們”

政府的城市經營理念,在2000年以后逐步被各地方政府所接受和推廣。其基本的思路是把城市的發展當做一種價值創造的綜合行為。在這個過程中,眾多的投資企業也看到了價值創造過程中的商機,于是順應中國城鎮化發展的大勢,紛紛投身于城市綜合開發這一創新的領域。這些企業包括一部分轉型的房地產企業、投資戰略升級的建筑類央企,以及金融資本和地方城投公司。

一類是從房地產開發企業轉型升級而來的城市運營商以華夏幸福基業、宏泰集團等為典型代表。眾所周知,華夏幸福的代表作——固安產業新城。固安曾經是環京地區非常有代表性的發展落后地區之一,當時有一個非常有趣的概念叫做環京貧困帶,意思是優質的資源都大規模地向北京聚攏了,而北京周邊城市卻得不到資源的輻射。這些地區有發展訴求,卻沒有投資能力,所以地方政府做了一個大膽的嘗試,就是把整個城市新區的規劃建設、土地一級開發、產業招商都交給企業運作,借助企業的資本能力和招商服務能力來促進地區的發展。固安的成功既有企業和政府的努力,一定程度上也是受益于北京在奧運會之后發展中的人口和產業疏解。

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圖片一:綜合型城市運營商在區域綜合開發中的政企合作邊界

在土地越來越貴,買地建房子的房地產開發模式變成一個投入巨大的高周轉要求的領域之后,這些房地產企業將目光投向了更基礎的價值創造,也就是土地一級開發的過程。這類轉型的房地產開發商一直在努力淡化自己地產商角色,將自身定位為城市的產業培育者、招商者和服務者。

另一類是從建筑商衍生或轉型而來城市運營商,以中交建、中建、中鐵工、中鐵建等大型工程類央企為代表。這類企業的傳統投資領域是城市的基礎設施建設,隨著2005年前后央企股改的推進,這些央企在上市之后,需要找到新的發展空間和利潤增長點。于是它們把投資從單純的基礎設施向整個城市的城市運營逐漸進行拓展。而區域綜合開發,正好是戰略轉型非常適合的載體,也與它們的傳統工程施工主業有密切的關聯。

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圖片二工程類企業轉型區域綜合開發的典型投資邊界

第三類比較典型城市運營投資企業則來源于金融資本,例如以國開金融為代表的城市發展投資基金等。它們起源于開發性金融從債權類業務向股權類業務延伸的過程中,并引起了眾多大型資本投資企業的效仿。它們早期主要參與到地方投融資平臺的改造之中,通過強大的融資能力,以及先進的國際視野,改造地方政府的投資平臺的資本結構和建設管理理念,后來逐漸更多的開始與市場化投資企業合作。相對于前面兩類投資企業而言,它們本身的服務能力、運營能力和工程組織能力相對薄弱。其優勢就在于強大的融資能力和基于資本視角之下的資源整合能力。

還有一類是城市運營商的典型代表是城投公司。借助城市綜合開發轉型的地方融資平臺公司。其過去主要承擔地方政府的融資工作,項目大多是純公益的,缺少真正為平臺公司造血的能力,而區域開綜合發以大規模的土地產出作為載體,使融資平臺公司能夠借助這種投資活動,逐漸構建自身的造血功能,所以不少平臺公司也逐漸把片區綜合開發作為自身發展的重要跳板,而不僅僅做純公益的基礎設施。

從投資的結構圖上看,在區域開發這樣一個復雜的體系之中,不同類型的投資企業投資邊界也有所不同,它們創造了不同的價值,也獲得不同的回報。城市運營商這類企業最初在上市特別是進行海外募資的時候,將區域開發作為主業,很難為資本市場所理解,經過了大量的說服工作,這種開發模式才逐漸得到了國際資本市場的認可。應該說區域開發這種模式的產生,與中國特色的城鎮化發展體系之下的規劃、土地、產業政策以及政府的職責和城市競爭有非常密切的關聯。

區域開發過程代表了我國城市建設中一種系統化的實施思路的產生。從系統論的角度而言,大量基礎設施的單個加總,并不能形成一個區域的價值。區域發展的信用和價值從系統性的角度來講,是要從統籌規劃、統籌實施、統籌運用資本的角度來加以設計。

以李偉為首的榮邦瑞明團隊提出的投融資規劃方法,也即從資本統籌運用的角度,架起從規劃到建設的橋梁,就是區域開發實踐與系統論的典型結合。

有PPP的靈魂卻裝不進PPP的軀殼

這里PPP的靈魂指的是廣義的PPP,而PPP的軀殼是狹義的PPP。PPP模式引入國內之初,區域綜合開發也應當納入PPP模式的范疇這一觀念為官方所接受并不是那么一帆風順的,因為PPP是一個舶來品,帶有強烈的國際實踐色彩,區域綜合開發在國際PPP模式發展中找不到相對應的成熟管理規則。

應該說,區域綜合開發是極具中國特色的一類城市發展投資項目。在PPP庫建立之初,區域開發在入庫過程中就受到了很多質疑。在2016年以后,隨著各種研究探討和市場需求的強力推動,區域綜合開發作為一種特殊PPP項目逐漸得到了認可,很快就在PPP項目庫中占了相當大的比重,一度曾在各個行業之中投資規模上排名前三。

PPP模式作為一種項目融資的技術手段,自然有充分的靈活性。但由于我國的PPP有非常強烈的政府主導色彩,所以大量從典型案例中提煉出來的技術手段理念,被有意或者無意地、有明文或是無明文的在實踐中轉化成了強制性的管理規則。在這些規則之中,有非常多的地方與區域綜合開發都產生了重大的矛盾,使PPP 的軀殼就變得十分僵硬,我們可以舉幾個典型的例子。

一個例子是平滑支付與區域開發大進大出投入產出特征的矛盾。

平滑支付的概念主要是為了符合財政管理的需求。如一個基礎設施項目,為了能夠平衡各屆政府之間的財政支出負擔,要求PPP項目的支付周期原則上不少于十年,同時支出曲線要盡力與財政收入預測曲線相符合。而實際上區域開發的主要產出是土地出讓收入,也就是基金預算收入,它的特征就是波動性非常大。

這種波動特征,一方面受到市場的影響,另一方面受土地指標的制約。區域開發項目的特征是大投入、大產出,所以歷來區域開發項目結算模式并沒有平滑支付一說,通常是把土地做成一個成本歸集單元,所有的基礎設施建設的成本會分攤到土地上,每賣一塊地,就會分攤各種基建成本和直接成本,將綜合成本支付給企業,或者在取得土地出讓收入之后,是按照先進先出的模式逐一結算前期的基礎設施投入。

但是為了適應平滑支付,很多區域開發項目不得不將基礎設施的支付變成平滑支付。這種方式實際上跟區域開發的產出模式是完全不匹配的,導致很多區域開發項目在做項目投資管理的時候,實際和合同條款的約定是脫節的。

另外一個非常典型的矛盾體現在,回報機制的設計理念上。

絕大多數PPP項目都是單體的基礎設施項目,而政府給出的一個基本的回報水平標準就是所謂的“合理回報”,這個“合理回報”實際上通常情況下只比融資成本高一點點。

站在狹義的物有所值的角度來講,強調引入社會資本,在提供好的服務基礎上,能夠為政府節約成本。而區域綜合開發這項工作,它與單體基礎設施項目最大的不同,是項目的運作帶有非常強烈的策劃性,它是推動區域發展的動力所在,其核心的產出機制是價值創造,而不是成本節約。

早期區域開發項目之中,政府和企業之間約定的條款非常的簡單,就是土地由于企業的投入產生了價值,賣掉土地之后,增值的部分要適度的給企業做分成,作為回報。

這種模式實際上是一種基于價值創造邏輯的一種分配機制,一些地方還出臺了相關政策,就是為了引入資本,推動區域發展能夠創造條件。后來隨著預算法的修訂,以及土地出讓收支管理制度的限制,分成模式已經不再允許實施了。不允許分成模式實施的另一個重要原因,是大部分的地區隨著房地產市場的高速發展,土地似乎很好賣,但企業資本投入帶來的價值提升沒有那么強了,這一點實際上是有待論證的,本文就不做詳述了。

在2010年以后的區域開發項目中,產業落地越來越受到地方政府的重視,區域綜合開發的鏈條也因此進一步延伸到產業發展服務或者招商服務。地方政府愿意為城市運營投資企業提供的產業招商服務支付費用,其中最典型的是產業發展服務費作為結算類目的模式。這種模式實際上是間接的把企業的價值創造以定量的方式給衡量出來,最后反饋給投資企業。但這種方式經常會受到政府管理者和部分專家學者的質疑,原因之一就是“政府是不是吃虧了”。

這種吃虧的思想本質上來源于以節約成本和微利回報為指導思想的管理方式。這種思想實際上只強調節約成本,而很少考慮價值創造,它與城市經營邏輯顯然是矛盾的。所以這個矛盾在很多地區做片區開發項目的時候,經常成為評審會上攻擊的焦點。2017年以后,大量有這樣的合作條款的項目都難以入庫,是這個矛盾非常集中的體現。

不難看出,區域綜合開發項目從政府和企業的分工邏輯合作方式來講,專業的事交給企業來做;管理的事交給政府部門做。它非常具有PPP這種理論的靈魂。但是當以國際實踐為基礎的,以單體項目為模板的這樣的一些管理理念、技術手段,一下子上升到大一統的政府管理規制的時,區域開發這種中國特色的項目就難以裝進目前狹義的PPP模式中,這是一個非常痛苦的市場現實。

區域開發項目向何處去?

盡管當前的政策體系正在逐漸把中國的城市投融資體制導向一種以地方政府的建設專項債和土儲專項債為主導,少量經營性的基礎設施PPP項目為輔助的體系,但這個體系在10-15年之內,恐怕還不能夠滿足地方政府對城市發展的需求。

這個體系強調了透明可控,自上而下管理和額度分配的意味非常濃重,地方政府能夠做的努力相對比較的薄弱。其融資邏輯是量入為出,有多少錢做多少事,以安全和風險控制為基本的出發點。但目前我國的城市的擴張邏輯卻不是這樣的,如城市規劃出一個新區,實際上是憑空產生了大量的投資需求。這個需求并不是基于當前的財力來做的,而是基于城市已經積累起來的整體發展能力來做的。

所以區域綜合開發不是一個線性的基于現狀緩慢延伸的這樣的一種投資邏輯,而是一種“無中生有”的投資需求邏輯。像粵港澳大灣區、一帶一路及長三角等規劃出來的大量的新城、戰略產業區,這些憑空被規劃出的區域,是不可能基于地方現有的財政實力慢慢去發展實現的。

未來10到15年,我國的城市化還處在擴張和快速發展的過程之中,區域綜合開發項目仍然是城市發展的重要載體。或許到2035年,絕大部分城市到了本輪城市總體規劃實施的尾聲,大部分城市不再有擴張性的城市發展需求時,區域綜合開發才會慢慢的退出我國歷史舞臺,以發債為絕對主渠道的政府投融資體系才能夠徹底形成。

因此,區域綜合開發作為一類通常以自求平衡為設計基礎的投資項目,在未來10-15年的中國城鎮化進程中,仍然具有很好的市場前景。

區域綜合開發在被狹義PPP模式劃出圈子之后,其落地政策途徑更多的見于地方性的一級開發政策或者是基于平臺公司授權開發模式的政府間接投資項目管理規定之中。在2019年的的政府工作會議中,提出了要用好開發性金融工具,盡管這種提法更多的指向了地方政府的債務化解,卻也值得我們思考,在城鎮化的擴張階段,如何結合中國的現實需要,建立開發性的投融資體制。

區域開發:如何有“原則”的前行

防控金融風險、防控地方政府債務是當前投融資政策的核心關鍵詞之一,盡管區域綜合開發有強烈的市場需求,但是在實施任何一個項目時,都不得不考慮是否會引起地方政府的隱形債務。

什么是地方政府債務?有些能夠清楚的界定,有些則仍然帶有主觀判斷的成分在內。防控債務風險,除了減少和控制債務規模外,要兼顧發展需求,那么更好的模式設計和經營管理也是必備的手段。

政府要引入投資企業合作實施區域的開發工作,又要在兼顧發展的同時防止背上負債之名,那么在設計區域綜合開發政企合作模式和真正推進項目實施時,應當遵循幾個原則:

一是基于三個平衡做好選址和規劃方案。

由于區域開發投入很大,選址和規劃是最基礎的工作,也是投資要實現的目標,規劃的制定和空間規模的選擇要考慮總體投入產出平衡、近中遠期現金流平衡和產城功能的平衡,在三個平衡的基礎上,才能說一個區域開發項目可以自求平衡。

二是要做好政府和企業的分工邊界。

區域綜合開發和運營,比一個單體基礎設施項目要復雜得多,從政企合作角度而言,需要在規劃空間、項目類別和項目實施流程三個維度上都描繪清楚政府和企業邊界,這個邊界如文前圖中所示,是系統化的。

而邊界如何劃定,則取決于規劃區域的功能特征、企業能力和政府的管理機構配置。

三是要控制好投資節奏,做好開發時序設計。

不形成所謂的政府隱形債務,除了總體上自求平衡之外,在開發節奏上也要加以控制,要符合城市發展的客觀規律和市場規律。滾動開發的理念已經被政府和企業廣為接受,但是滾動開發需要有嚴格的投資紀律和具體的投資時序作為指導和抓手,每個區域開發項目在進入投資實施階段后都應當先制定投融資規劃或者建立開發時序方案。

四是要做好土儲專項債和市場化政企合作模式的銜接。

區域綜合開發和土儲專項債的基礎都是土地,但是二者不必然是互斥的,而是可以互為補充的,區域開發的政企合作機制上可以對企業投資內容做出一種彈性的設計,使區域綜合開發過程中可以兼容專項債的發行、使用和償還。

五是履行合規程序,并做好財政管理和企業投資之間財務模式上的銜接。

除此之外,還應注意未來市場化的政企合作方式,要履行合規的程序。區域綜合開發是廣義的政企合作,政府仍然選擇有投資能力、優勢的企業來做。如果是市場化企業來做,要履行一個政府招投標的程序,做好實施方案報批,要參照PPP的做法;如果是政府自己的平臺企業來做,那么政府要授權,這個授權要避免是“兩頁紙”模式,要做成一個協議“合規”授權,劃清政府和企業的合作模式。

同時,政府使用土地出讓收入跟企業結算各類投資成本時,也應當符合土地出讓收支管理的相關規定。

區域綜合開發來源于中國的城鎮化實踐,也具有強烈的中國特色和創新特點。它在未來15年的中國城鎮化進程中仍將發揮重要的作用,也會是我們在一帶一路尋求投資機會和輸出中國經驗的重要載體。在當前投融資體制變革的時代,我們應該以更加開放的態度、更加系統化的思考和更加專業的設計,來對其進行總結和提升,真正做到揚長避短、控制風險和創造價值。

(作者系北京榮邦瑞明投資管理有限責任公司總經理、財政部、發改委ppp專家庫雙庫專家

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