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WTO生存還是毀滅

劉淄川2019-03-04 15:51

生存還是毀滅,這是已經經歷了70多年風雨的世界貿易組織(WTO前身關貿總協定簽訂于1947年)正面臨的處境。是重新站到國際貿易治理結構的中央,還是淪落為一個邊緣化和無足輕重的組織,這一切在很大程度上并不取決于WTO本身,甚至不取決于其絕大多數成員國,而是取決于大國競爭的態勢。

當然,WTO這個“老邁”的組織確實需要改革,關于WTO改革的許諾也曾不絕如縷。去年12月在布宜諾斯艾利斯舉行的20國集團(G20)峰會上,世界各國領導人表示要對WTO進行全面改革。但改革的具體路徑如何推進,世界各國無法達成共識,最重要的原因是各國與美國的特朗普政府之間出現了深刻分歧。

這些分歧從美國近期提出的WTO改革建議中可見一斑。2月15日,美國提出了自己的WTO改革建議,要求削減有資格享受“特殊和差別待遇”的國家數量。美國提議,世界銀行認定的“高收入”國家、經合組織(OECD)成員國、G20成員國以及占全球貿易量比例超過0.5%的國家,都不能再享受“特殊和差別待遇”。中國、印度和其他國家則抵制這一建議。

美國長期以來一直抱怨說,WTO成員國可以通過自稱為“發展中國家”,從而在WTO獲得好處與寬大對待。根據當前的規定,發展中國家享受一系列的“特殊和差別待遇”,比如可以在更長的時限內履行各方商定的承諾,并能享受比發達國家多一倍的農業補貼等。

然而,由于目前WTO成員國之間犬牙交錯的利益格局,目前很難設想大多數成員國會支持美國的這一提議。畢竟,164個WTO成員國大多數都自稱發展中國家,無論是中國、印度這樣的國際貿易大國,還是像沙特阿拉伯、文萊、卡塔爾、韓國這樣的人均GDP排在全球前列的國家,這些國家在這方面有共同利益。而且,正如印度等WTO成員國堅持強調的,必須先履行2001年多哈WTO部長級會議做出的改革貿易規則以促進發展中國家的承諾,然后才能就其他領域的新規則進行談判。因此可能性更高的情況依然是,發展中國家抱團抵制美國提出的這個新建議。

不過,發展中國家地位問題并不是美國對WTO提出的唯一改革要求。假如到今年年底,特朗普政府繼續拒絕提名新法官進入WTO爭端解決機制的上訴機構,該機構就將停止運作。盡管其他國家努力想促使美國停止這種行為,但特朗普政府并沒有說清楚,它究竟能接受什么樣的方案。其實,問題很大程度上并不在于現行機制的缺陷,而在于美國從根本上不愿接受這種公正裁決機制的合理性,而想使之服從于它自身的利益最大化——雖然它并沒有把這一點明說出來。

盡管WTO的爭端解決機構最初是由美國參與創建的,但美國現在卻指責該機構超越職權,尤其是當上訴機構針對美國的反傾銷稅、反補貼稅做出不利于美國的裁決時。這個問題是無法解決的,因為法官是依法裁決,要讓其只做出有利于美國的裁決,除非他們不再中立,而是為美國的利益服務。可以說,是特朗普的專橫態度導致了目前的僵局。也正因為此,絕大多數WTO成員國在這個問題上都站在美國的對立面。但假如特朗普政府的不合作最終導致上訴機構停止運作,未來會出現什么樣的安排,比如其他國家會不會設立自愿加入的爭端解決機制,目前還無法確定。但即使出現這樣的替代性解決方案,作為WTO體系重要支柱之一爭端解決機制也會出現嚴重的“瘸腿”。

去年10月,加拿大曾邀請12個WTO成員國到渥太華開會,討論如何維護和改革全球貿易體系。會后發表的聯合聲明“明確和堅決支持以規則為基礎的多邊貿易制度”,并從爭端解決機制、重振WTO談判職能、加強貿易政策透明度三方面對擬議中的新一輪WTO改革提出建議主張。但實際上,這次會議主要是為了討論如何改革WTO才會讓特朗普滿意。在由于特朗普猜疑等原因導致WTO機制瀕于癱瘓的情況下,世界其他貿易國試圖以安撫美國的方式重振多邊主義,但如果沒有美國的配合,這個想法只能停留在一廂情愿的層面。

從根本上而言,特朗普政府把全球貿易視為零和博弈,所以才會有美國向歐盟、日本等貿易伙伴頻頻發難,才會有北美自由貿易協定(NAFTA)的重新談判,才會有美國退出跨太平洋伙伴關系協定(TPP)。特朗普試圖回到雙邊軌道來重塑美國的對外貿易機制,他甚至威脅,美國會考慮退出WTO。特朗普還認為,WTO成員國的身份不妨礙美國依據國內貿易法實施對外貿易管制,主張在WTO多邊規則之外依然有實施本國法律的特權。遺憾的是,在WTO現行機制之下,其他國家無法阻止美國嘗試這樣的行為,包括發動貿易戰及其他強硬要求。在一定意義上,美國想返回到歷史上的靠強力來提升貿易利益的時代。諷刺的是,在美國政府把WTO視為侵犯美國利益的同時,主要依賴出口初級產品的窮國依然認為WTO是“富國俱樂部”,這反映了世界各國強弱格局劇烈分化的蒼白現實。

不過,在一片灰暗之中,也不是沒有亮光。今年1月底的“達沃斯論壇”上,在澳大利亞、日本等國的牽頭下,70多個WTO成員國就數字貿易所應遵守的新規則展開談判。這次談判意義重大,因為電子商務對于世界經濟日益重要,但這個領域目前缺乏全球性規則的調整,經濟現實與法治之間存在嚴重脫節。由此可見,盡管WTO有歷史上的失敗,包括本世紀初多哈回合談判的破裂,但它仍被視為一個可行的全球貿易談判論壇。尤其是,中美兩國代表都參加了這輪談判。

可見,對于強化全球貿易,世界各國一定有共同利益。但是,要讓這種共同利益轉化為切實可見的成果依然很難。WTO的具體改革要取得實質性進展還是坎坷重重,包括數字貿易談判,很可能也會無果而終。

除了特朗普政府的問題之外,WTO自身也存在一定的缺陷,例如,WTO談判機制笨拙不靈活,一切都需要全體成員國政府一致同意,WTO秘書處的職權則很小。自1994年上一輪成功的多邊貿易談判結束以來,WTO的規則也一直沒有更新,更適用于政府與市場邊界比較明晰的行業和領域,而不適用于政府干預較多的情況。在許多國家政府權力強化的情況下,這些規則有些落后于現實。

固然,一些發展中國家在市場準入、補貼、國有企業等方面存在的問題可能會影響其他國家的貿易利益,并引起巨大爭議,但這并不屬于WTO機制所應管理的范疇,而是應該通過雙邊談判來解決。世界自由貿易機制不應該以各國內部必須存在什么類型的經濟體制為前提。更何況,在目前西方國家內部劇烈變動、傳統思維被反思、政府角色重新得到重視的情況下,所謂自由市場體制和干預性體制兩種模式之間的界限正在日益變得模糊。

當然,有些涉及補貼和國有企業的WTO規則是可以改革的,也許在這些方面,政府主導型的國家可能愿意接受一些更嚴格的規定,但這也需要美國等更市場導向的國家做出妥協,比如放松對外來投資的國家安全審查等。而現實情況是,雙方很可能陷入一種彼此都不愿意首先行動的困境。雙方都試圖迫使對方做出更大讓步,結果仍會是原地踏步。

WTO是全球化高歌猛進時代的產物,刻有那個時代的印跡。在當前大國之間的經濟競爭日漸成為主題的時代,WTO將很難恢復原來的角色。單靠各國之間的誠意和溫柔的外交,已無法實現多邊共識。雖然多邊主義的火光不會熄滅,但假如美國越來越透過大國零和競爭的思維看待世界,良性的改革進路將難以出現。當然,WTO的衰落并不一定意味著全球貿易規模的縮小,也不意味著各種雙邊經貿安排的減少,但這必然意味著集體共同規則的弱化,以及強弱分明的殘酷競爭時代的再臨。

 

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